30 jan 2025 16:38

Långläsning: Svårt att gasa pensionssystemet - budgetlagen i vägen

Idag träffades Pensionsgruppen igen och skulle enligt dagordningen diskutera frågan om en gas som ska kunna innebära höjda pensioner.

Detta eftersom det nu, på papperet eller i formlerna, finns ett överskott som innebär att pensionsskulden är mindre än de tillgångar som "finns" i systemet.

Citationstecknen i meningen innan är ditsatta eftersom det rör sig om en fordran på framtida generationer. De förväntas ju betala in pensionsavgifter för att lösa in de äldre generationernas pensionstillgångar.

Det är en del av kedjebrevet, fördelningsystemet. De "riktiga" tillgångarna i systemet ligger främst i buffertfonderna som totalt rymmer omkring 2 000 miljarder kr. Till det kommer medlen i premiepensionen, som förvaltas i fonder.

Det identifierade överskottet, som nu diskuteras, kommer sig av att fler individer omfattas av pensionssystemet, en effekt av att infasningen nu är klar. En annan orsak är att gruppen pensionärer inte förväntas växa lika mycket i förhållande till den aktiva delen av svenskarna under kommande år.

Pensionssystemets totala skuld till framtida pensionärer ligger idag på omkring 11 000 miljarder kr. Tillgångarna var vid årsskiftet värda 295 miljarder kr mer, pengar som man nu försöker hitta metoder för att skifta ut genom att på något sätt dela ut till pensionsspararna som är med i inkomstpensionssystemet.

Men nu visar det sig att det finns en komplikation med utdelningen eller gasen. Den skulle nämligen dränera det så kallade reformutrymmet i statens budget. Detta eftersom budgetlagen inte fredar utdelningar från pensionssystemet.

Gaspengarna skulle bli en utgift som andra och blir tekniskt sett bara en ökning av systemets skulder som då höjs från 11 000 miljarder till 11 295 miljarder kr.

De 295 miljarderna skulle till exempel kunna användas till försvaret, skolan, polisen eller socialförsäkringarna, men gasen kan likt en gökunge gröpa ur reformutrymmet för regering och riksdag.

Gör man den utdelningen till pensionärerna blir det därmed mindre kvar att satsa på nya pigga reformer för sittande regeringar, som därmed blir bakbundna och tvingas hålla igen på valfläsket.

Den här frågan är belyst i en utredning som lämnade sitt betänkande i november 2024 med namnet ”Från överskottsmål till balansmål” SOU 2024:76.

Den utredningen, som föreslår en del mindre förändringar i budgetreglerna, och därmed sätter grimma på politikernas förmåga att göra av med mer pengar än vad som finns. Reglerna har sitt ursprung i 90-talskrisen och har lett till att statens finanser nu är i toppskick och den svenska statsskulden är rekordlåg, jämfört med skuldsituationen i många andra länder.

Utredningen har behandlat frågan om pensionssystemet ska räknas in i det nya saldomålet som föreslås. I praktiken innebär det att om staten inte lyckas hålla budgeten i balans, alltså ett positivt saldo så tvingas man spara genom att dra ned på utgifterna.

Om saldot i stället hamnar på plus uppstår det man kallar reformutrymme som kan användas till olika politiskt intressanta reformer eller investeringar.

I högtidstalen heter det att pensionssystemet är autonomt och är därmed i teorin skilt ifrån statens budget. Det betyder att om inkomstpensionssystemets tillgångar inte räcker till för att täcka pensionärernas fordringar på pension så har man lagstiftat om en broms, eller mer korrekt, en balansering som innebär är pensionerna inte räknas upp fullt ut mot inkomstindex så länge bromsen ligger i.

Så om ekonomin går dåligt, arbetslösheten är hög och det därmed kommer in mindre pengar i pensionsavgifter från de aktiva, så betyder det att pensionärerna får mindre i plånboken.

Det är för övrigt något som förstås också gäller de arbetslösa, som också får dra åt svångremmen under magra år.

Anledningen till att man nu har planer på att gasa systemet för att det finns ett överskott brukar marknadsföras med argumentet att det skapar symmetri i systemet. I dåliga tider kan det bli broms och då måste man ha en gas för goda tider.

Argumentet är logiskt korrekt men symmetrin haltar ändå betänkligt. De pensionärsgenerationer som "drabbades" av balanseringen kom att kompenseras utanför pensionssystemet via statsbudgeten, främst via skattelättnader. De fick alltså inte ta hela smällen av lågkonjunkturen.

Idag är vi i den omvända situationen att det finns ett överskott i systemet som bygger på att den fiktiva tillgången, avgiftstillgången, långsiktigt växer i takt med att lönerna stiger och fler människor kommer in på arbetsmarknaden och betalar pensionsavgifter.

• Är det då rimligt att ta 295 miljarder kr och skicka dem till nuvarande och framtida pensionärer?

• Är det den bästa investeringen som staten kan göra med pengarna eller finns det alternativa sätt att använda pengarna? Bygga kärnkraftverk, rusta upp järnvägsnätet, förbättra skolan eller förstärka försvaret i orostider?

Den typen av investeringar går att hantera. Om man vill kan man ta eller låna 295 miljarder kr från AP-fonderna och investera dem i järnvägar, eller stridsvagnar vilket bara kräver mindre ändringar i AP-fondernas lagstiftning.

Man kan även ställa frågan om en utskiftning via gasen kan få andra effekter som är mindre önskvärda, till exempel att pensionsförmånerna blir så goda att de motverkar ett längre arbetsliv.

En förbättring av pensionerna leder, allt annat lika, till att incitamentet att jobba längre upp i åldrarna blir mindre attraktivt, vilket påverkar pensionssystemet negativt.

För att komplicera saken ytterligare kan sägas att staten har en gammal fordran på pensionssystemet som inte är fullt ut reglerad.

När ålderspensionssystemet kom till fick staten bland annat ta över ansvaret för förtidspensionerna och garantipensionerna och fick då genom överföringar från AP-fonderna kompensation för detta.

Men frågan är om det var tillräckligt med de gjorda överföringarna, eller om staten har ytterligare fordringar på systemet för att de delar man övertog har kostat staten mer under de år som gått sedan dess.

I beslutet om överföringarna nämndes att man skulle stämma av beloppen senare vid så kallade kontrollstationer, men några sådana har aldrig upprättats.

I dagsläget kan det felande beloppet uppgå till omkring 300 miljarder kr, vilket är en uppskattning. Siffran är intressant eftersom den nästan på pricken stämmer med det överskott som gasen är tänkt att ta hand om.

Utredningen om förändringarna i budgetlagen diskuterar både på längden och tvären om ålderspensionssystemet ska skiljas ut ur tvångströjan som budgetreglerna innebär. Det heter ju att systemet är autonomt och alltså ska klara sig på de pengar som finns i AP-fonderna och de pensionsavgifter som trillar in.

Men att ålderspensionssystemet är autonomt är en chimär, eller en bluff, fast ingen säger det högt. Det har politikerna tydligt visat genom att införa det så kallade inkomstpensionstillägget, IPT, som är en ny förmån som socialdemokraterna lyckades få med sig Pensionsgruppen på.

Den förmånen finansieras helt över statsbudgeten och blir därmed en extra dusör till utvalda pensionärsgrupper, framför allt i den så kallade LO-puckeln.

Även nivåhöjningen, inte indexeringen, av garantipensionerna var ett exempel på att staten la sig i inkomsttryggheten för pensionärerna, vilket också visar att pensionssystemet inte alls är autonomt från statsbudgeten.

Och om det är uppenbart att pensionssystemet inte längre är autonomt, vilket grundarna av systemet ansåg att det borde vara, är det hyckleri att hävda att det är det.

Utredningen om det finanspolitiska regelverket nämner att om ålderspensionssystemet ska inkluderas i saldomålet, så innebär det att det inte är autonomt. Den invändningen kan man då med fog ta lätt på, det innebär bara att man gör klart att det inte längre är fallet.

Utredningens slutsats blir att pensionsutgifterna ska omfattas av saldomålet, vilket innebär att gasen kommer att tära på regeringens och riksdagens möjligheter att använda reformutrymmet till andra saker än pensionerna, även om man förstås kan periodisera utskiftningen över tid och ge lite varje år.

Fast då försvinner tjusningen med att göra en stor grupp väljare glada åt rejäla pensionshöjningar, som syns i plånboken. Och då är frågan bara var de 295 miljarderna gör störst nytta för Sverige – i tiden.